O Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais do ICMS na reforma tributária: arquitetura, cálculo e o que cabe aos estados

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• Custeado pela União, o FCBF vai compensar de 2029 a 2032 a perda dos benefícios onerosos de ICMS provocada pela chegada do IBS.

A substituição do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) está no centro da reforma da tributação sobre o consumo que a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, aprovou. Por décadas, os estados usaram benefícios fiscais e financeiro-fiscais de ICMS para atrair e segurar investimentos: crédito presumido, dilação de prazo de recolhimento, desconto, regime especial de apuração. Boa parte veio por prazo certo e sob condição, isto é, mediante contrapartidas que oneraram o contribuinte. Com o ICMS extinto entre 2029 e 2032, o ganho desses benefícios some na mesma proporção. E aí surge um problema de segurança jurídica: como preservar quem, confiando na lei, assumiu ônus em troca de uma vantagem cuja base, o próprio imposto, vai deixar de existir?

A resposta do constituinte derivado foi o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais do ICMS (FCBF). Custeado pela União, ele compensa, entre 1º de janeiro de 2029 e 31 de dezembro de 2032, a redução dos benefícios onerosos que os titulares vão suportar. A base normativa está no art. 12 da EC nº 132/2023, nos arts. 125, § 3º, e 128 do ADCT, nos arts. 384 a 405 da Lei Complementar nº 214/2025 (com os ajustes da LC nº 227, de janeiro de 2026) e na Portaria RFB nº 635/2025, que abriu a habilitação em 1º de janeiro de 2026. O que segue resume a arquitetura do Fundo e, principalmente, o que ela cobra das administrações tributárias estaduais.

Uma escolha do constituinte, não um direito adquirido

Aqui vale distinguir. O art. 178 do CTN e a Súmula nº 544 do STF protegem o titular de isenção onerosa contra a revogação por lei. Não alcançam, porém, o poder constituinte derivado, e o STF nega direito adquirido a regime jurídico, inclusive tributário. Extinguir o ICMS por emenda não equivale, a rigor, a revogar uma isenção. Por isso o FCBF é menos uma decorrência do direito adquirido do que uma escolha política do constituinte, que preferiu proteger a confiança a silenciar. Sem o art. 12 da EC nº 132/2023 e a LC nº 214/2025, que converteram a compensação em direito público subjetivo, a pretensão seria frágil.

Duas coisas seguem daí. Como a compensação é opção taxativa do constituinte, ela não se estende a benefícios não onerosos nem aos que a própria emenda excluiu; e não sobra um direito residual à compensação fora desse desenho. Quem contar com vitória em litígios para alargá-lo, seja titular, seja o próprio estado concedente, tende a se frustrar.

Há uma ressalva que, longe de enfraquecer o argumento, o completa. Dizer que o mecanismo satisfaz a segurança jurídica só faz sentido se ele funcionar. Não basta o Fundo existir no papel; a compensação precisa recompor de fato o patrimônio que a extinção do ICMS reduz. Se ela for travada por burocracia, retida sem motivo ou glosada sem fundamento, a discussão constitucional volta do plano operacional, onde hoje se encontra, para o das garantias intangíveis. Legitimidade da reforma e boa governança do Fundo acabam sendo a mesma coisa.

O que se compensa: benefício oneroso, não desoneração

Nem todo benefício de ICMS aumenta o patrimônio do contribuinte, e só o que aumenta comporta compensação. No crédito presumido a vantagem é clara. Uma parcela do imposto que iria para o caixa do estado fica legalmente com o beneficiário. As desonerações funcionam de outro jeito. A isenção e a redução de base de cálculo aliviam o consumidor na própria operação e são neutras para o produtor, que não embute o ICMS no preço nem o recolhe.

É essa diferença que a lei traduz no conceito de repercussão econômica (art. 385 da LC nº 214/2025): o acréscimo patrimonial que a fruição do benefício proporciona, seja porque o titular aufere uma receita de natureza tributária, seja porque deixa de arcar com uma despesa tributária que de outro modo teria.

Para entrar na compensação, o benefício precisa reunir, ao mesmo tempo, três atributos. Ser oneroso, ou seja, concedido por prazo certo e sob condição, na forma do art. 178 do CTN. Ter sido concedido de forma regular até 31 de maio de 2023, admitidas prorrogações, renovações e migração, com o ato concessivo emitido até 16 de abril de 2025. E vir a ser reduzido entre 2029 e 2032, seja pela queda das alíquotas (art. 128, caput, do ADCT), seja, quando a redução não o atingir diretamente, na mesma proporção (art. 128, § 1º). Ficam de fora os benefícios comerciais, os de produtos agropecuários in natura e os portuário-aeroportuários ligados ao comércio internacional (art. 12, § 4º, II, da EC nº 132/2023), além dos concedidos à Zona Franca de Manaus e às Áreas de Livre Comércio, que seguem regime próprio.

Essa taxatividade vai ser testada no contencioso. Titulares de benefícios não onerosos ou excluídos hão de invocar isonomia, vedação ao confisco e proteção da confiança para pedir o mesmo tratamento. O regime tem como se defender: a onerosidade é um discrímen constitucionalmente legítimo, e a ausência de direito residual decorre de a compensação ter sido posta na própria Constituição. Aos estados convém antecipar esses ataques e guardar, desde já, o inteiro teor dos atos concessivos e das condições exigidas.

Quanto se compensa: a repercussão econômica e o efeito “por dentro”

Cada espécie de benefício tem a sua conta. No crédito presumido, a repercussão é o valor do crédito auferido, menos os direitos renunciados (créditos de entrada que o ato concessivo proibiu de aproveitar) e as obrigações assumidas (as contribuições a fundos estaduais exigidas como condição). O número que interessa é o ganho líquido que sobra no patrimônio; o valor bruto do benefício, isolado, engana (art. 385, § 3º, da LC nº 214/2025).

Há um detalhe técnico que muda os números. O ICMS entra na própria base de cálculo, o chamado cálculo “por dentro”. Resultado: quando o art. 128 do ADCT corta as alíquotas nominais em 10% ao ano de 2029 a 2032, a carga efetiva cai mais do que 10%. O Quadro 1 mostra o efeito num crédito presumido de 30% sobre o ICMS destacado, partindo de uma alíquota de 12% em 2028.

Quadro 1. Crédito presumido como percentual do ICMS destacado

Premissas: valor da mercadoria líquido de ICMS constante (R$ 176.000,00) e IBS fora da base do ICMS na transição.

Repare que as reduções vão de 11,21% a 43,10%, acima das proporções nominais de 10% a 40%. A razão é o efeito “por dentro” sobre o imposto destacado. Se uma norma futura colocar o IBS na base do ICMS durante a transição, os números mudam e a repercussão terá de ser recalculada. Mas essa mudança amplia o benefício apurado sobre o imposto, ou seja, reforça a necessidade do Fundo em vez de esvaziá-la.

Uma advertência sobre a neutralidade das desonerações. Em regra, a simples desoneração não gera repercussão, porque o IBS pago já vira crédito. Só que essa neutralidade é uma tendência, não uma lei fixa. Ela depende de o crédito do IBS ser amplo, imediato e integral, e de a alíquota nova não superar a carga efetiva que se desonerava. Quando isso falha, e falha no crédito restrito ou vedado, no descompasso de alíquotas ou na importação de bem que, se tributado, não geraria crédito na entrada, a desoneração volta a produzir repercussão e puxa, ao menos em parte, o regime de compensação.

As quatro etapas e o novo campo da EFD

O pagamento não sai de uma vez; passa por quatro etapas encadeadas. A primeira é o exame, pela Receita Federal, da aptidão de cada programa estadual (art. 3º da Portaria RFB nº 635/2025), que confere objeto, data e forma de instituição, prazo certo e condição. Cumpridos os requisitos, a Receita publica a declaração de aptidão do programa, sem a qual os titulares não se habilitam. E há um ponto que os estados não podem perder de vista: essa decisão vale para todos os titulares do programa de uma só vez; negada a aptidão, a recusa atinge cada um deles. Daí a importância de instruir bem o processo, com o apoio do Grupo de Trabalho nº 78 (Ato COTEPE/ICMS nº 126/2025), antes que a análise feche em sentido contrário.

A segunda etapa é a habilitação dos titulares na Receita, entre 1º de janeiro de 2026 e 31 de dezembro de 2028, feita por serviço digital no e-CAC e precedida da conferência estadual das condições. Existe aqui um atalho que exige cautela. A partir de 2 de janeiro de 2029, o titular se habilita por decurso de prazo se a Receita ficar 120 dias sem responder, prazo que dobra quando o programa ainda não tiver declaração de aptidão. Na origem, a habilitação tácita protege o contribuinte contra a demora do fisco. Na prática, pode se voltar contra ele: habilitado no silêncio, dentro de um programa cuja aptidão nunca foi reconhecida, ele começa a apurar e receber valores que depois serão revistos, e corre o risco de pagar hoje para devolver amanhã, com juros e multa. Enquanto a Receita não fecha as declarações de aptidão, tratar essa via como zona de risco é o mais prudente.

Na terceira etapa, o próprio titular apura mês a mês, na escrituração fiscal, quanto o benefício encolheu. Na quarta, o sistema confere o valor e paga, entre 2029 e 2032. Não havendo indício de irregularidade, e ficando o valor dentro dos parâmetros de risco, o pagamento sai em até 90 dias. A retenção para revisão não pode passar de 20% das apurações do mês.

Tudo isso se apoia na Escrituração Fiscal Digital. Desde janeiro de 2027, ainda antes de a compensação começar, os registros de ajuste da EFD ICMS/IPI (C197, C597, D197, D737, E111, E220 e 1921) trazem o campo IND_BENEFICIO. Ele etiqueta cada ajuste: 0 para o que não tem repercussão ou nada tem com o Fundo, 1 para crédito presumido e figuras equiparadas, 2 para o desconto por antecipação de prazo ampliado, 3 para a ampliação de prazo e 9 para o resíduo. Capturar a informação antes da hora ajuda o contribuinte a se situar, marca os ajustes que reduzem o valor compensável e alimenta os parâmetros de risco que vão automatizar o reconhecimento do crédito (art. 392, § 11, da LC nº 214/2025).

Quem julga a compensação

Todo o contencioso da compensação, da revisão ao recurso e à constituição do crédito da União, corre dentro da própria Receita Federal, pelo rito da Lei nº 9.784/1999. Não há órgão paritário, nem voz decisória para os estados que criaram os programas e checaram as condições. Sobram-lhes a comunicação e a representação fiscal dos arts. 397 e 398 da LC nº 214/2025, de caráter apenas informativo. É, a meu ver, o ponto do desenho que mais pede aperfeiçoamento.

Isso abre pelo menos três frentes. Se compensações legítimas, fundadas em benefícios regularmente concedidos, forem frustradas de forma sistemática, o impasse pode virar conflito federativo e chegar ao STF por ação cível originária (art. 102, I, f, da CF). O contraste com o próprio IBS chama a atenção: para administrar o novo imposto, a LC nº 227/2026 montou instâncias paritárias entre os entes no Comitê Gestor, um modelo que bem poderia inspirar a revisão da compensação. E, de lege ferenda, bastaria uma instância revisora com participação ao menos consultiva das fazendas estaduais para reduzir a assimetria sem tirar da União a gestão dos recursos.

O que cabe às fazendas estaduais agora

Quem paga a conta é a União. São R$ 160 bilhões a valores de 2023, em parcelas que sobem de R$ 8 bilhões em 2025 até o pico de R$ 32 bilhões em 2028 e 2029 e depois recuam a R$ 8 bilhões em 2032, reforçadas pela arrecadação do IBS no ano-teste de 2026 (art. 12, § 1º, da EC nº 132/2023; art. 125, § 3º, do ADCT). O que sobrar em 31 de dezembro de 2032 vai para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). A lógica da transição aparece nesse encaixe: à medida que se fecha a compensação dos benefícios antigos, ganha corpo o instrumento permanente de desenvolvimento regional, e a política de incentivos sai da guerra fiscal para um arranjo coordenado em âmbito nacional.

Para as secretarias de fazenda, o trabalho é concreto e tem hora marcada. Há que mapear e instruir a tempo os programas capazes de gerar direito à compensação, lembrando que a análise de cada um vale para todos os seus titulares. É preciso montar a verificação das condições onerosas, que a lei põe nas mãos dos estados. E convém usar de fato, não apenas no papel, os instrumentos de acompanhamento dos arts. 397 e 398. A janela é curta e definida: habilitação de 2026 a 2028, compensação de 2029 a 2032. Quem se planejar sai na frente; quem esperar, perde prazo.

No fim, o FCBF faz duas coisas ao mesmo tempo: dá segurança jurídica a quem confiou na lei e testa a capacidade das instituições de entregar o que prometeram. Para funcionar, precisa de dois cuidados. Qualificar os benefícios e medir a repercussão com rigor técnico, sem espaço para improviso. E deixar a governança entre a Receita Federal, o Comitê Gestor do IBS e as fazendas estaduais amadurecer no ritmo da transição. É por esse resultado, mais do que pelo texto da emenda, que se vai medir se o federalismo fiscal brasileiro deu conta da maior reforma tributária em décadas.

Base normativa: EC nº 132/2023 (arts. 12 e 13); ADCT (arts. 125, § 3º, e 128); LC nº 214/2025 (arts. 384 a 405, esp. art. 385); LC nº 227/2026; Portaria RFB nº 635/2025; art. 178 do CTN; Lei nº 9.784/1999.

Jurisprudência: STF, Tema nº 843 (RE 835.818), pendente de conclusão; STJ, EREsp nº 1.517.492/PR e Tema repetitivo nº 1.182; STF, Súmula nº 544.

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* Paulo Henrique Vargas é secretário Executivo de Gestão Tributária da Secretaria da Fazenda do Estado do Tocantins. Advogado (OAB/TO), mestre em Políticas Públicas e Governo pela FGV e MBA em Liderança e Formação de Gestor pela UFT.

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